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嚴防地方政府違規舉債風險

稿件來源:中國金融新聞網 發布時間:2017-06-30 10:45:29 瀏覽次數:10139

部分地方政府債務增長過快,再度引發各方關注。

6月23日,審計署審計長胡澤君在向全國人大常委會作審計報告時表示,部分地方政府債務增長較快,有的還違規舉債。截至2017年3月底,審計署審計的16個省、16個市和14個縣本級政府債務風險總體可控,但政府承諾以財政資金償還的債務余額,較2013年6月底增長87%,其中基層區縣和西部地區增長超過1倍;2015年以來,7個省、6個市和5個縣本級通過銀行貸款、信托融資等形式,違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務余額有537.19億元。

上述數據在勾勒出部分地方政府債務余額增長迅速的同時,也顯示部分省市縣存在不少違規舉債的行為和現象。在嚴控金融風險的背景下,地方政府債務的風險依然要高度重視。

從規模與占比上看,當前我國地方政府債務總體風險可控。根據財政部的數據,截至2016年末,全國地方政府債務15.32萬億元,地方政府債務率(債務余額/綜合財力)為80.5%。社科院國家金融與發展實驗室前不久發布的報告顯示,截至2016年底,中國政府負債率在37.8%至43.1%之間,這不僅距離國際警戒線的60%仍有較大空間,而且其均值距離穆迪A級主權政府2016年債務負擔的中值(40.7%),也有一定距離。報告認為,從總體來看,我國地方政府債務仍處于較為安全的范圍。

盡管地方政府債務總體風險可控,但茲事體大,需要高度重視。地方政府債務風險防控事關總體國家安全,涉及中央與地方、財政與金融、政府部門與社會主體、當前地方經濟增長和國家可持續發展等之間的關系,錯綜復雜。因此,要把防風險擺在各項工作突出位置,妥善處理好促進經濟發展和防范債務風險的關系。

為規范地方政府債務融資,防范和化解地方政府債務風險,過去幾年,我國積極構建規范的地方政府舉債融資機制,依法設置地方政府債務的“天花板”,將政府債務全部納入預算,這些措施的實施使地方政府債務管理取得了積極成效。

2014年修訂的《預算法》第三十五條規定,地方政府舉借債務一律通過發行地方政府債券方式籌措,除此以外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務;除法律另有規定外,地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。此后國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求,“修明渠、堵暗道,賦予地方政府依法適度舉債融資權限,加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時,堅決制止地方政府違法違規舉債”。

隨著上述法律、法規和管理措施的落地,我國地方政府債務的規模與結構發生了一些新的變化。其中,隨著存量債務置換的推進,地方政府債券的發行規模大幅攀升。2015年地方政府債券發行總額突破3.8萬億元,2016年發行總額進一步提升至6萬億元。

地方債的“前門”已開、“明渠”暢通,但值得注意的是,“后門”依然屢禁不止,多條“暗道”也屢堵尤存。

在規范的發債融資渠道之外,一些地方存在違法違規融資行為,且花樣不斷翻新、方式不斷“變種”。比如一些地方政府繼續通過融資平臺公司變相舉債;個別市縣政府仍存在違法違規舉債擔保行為,一些金融機構仍違法違規向地方政府提供融資或要求地方政府出具擔保承諾;部分地方政府通過虛構政府購買服務、政府投資基金等方式,變相舉債、明股實債等。

這些做法形式隱蔽,不僅是地方政府債務增長過快,也增加了財政金融風險,容易引起區域性系統性風險滋生和蔓延。胡澤君在本次審計報告中建議,重點防范地方政府債務、不良資產、債券違約、影子銀行、互聯網金融等風險隱患,強化風險評估、預警和應急處置。

實際上,對于地方政府舉債中存在的種種違法違規行為,有關方面早有警覺。今年1月初,財政部致函內蒙古自治區、河南、重慶、四川等地方政府,要求依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為。此后,財政部、發改委、央行、銀監會、證監會、司法部等六部門聯合發布《進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》,要求規范地方政府舉債融資行為,各地須在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相關部門不規范融資行為。本月初,財政部又發布了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》,要求嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。

從未來一段時間看,要嚴防地方政府違規舉債帶來的風險,需要一系列標本兼治的舉措。有關方面已經提出,依法查處違法違規行為,強化執法問責,并責令地方限期排查并改正不規范融資行為,如果逾期不改正或改正不到位,要追究相關責任人的責任;同時,要加強跨部門聯合監管,防范地方政府變相舉債和違法擔保,規范金融創新行為,避免金融風險與財政風險交叉傳染。

當然,規范地方政府融資行為,防范相關債務風險,任重道遠。對此,社科院學部委員、國家金融與發展實驗室理事長李揚表示,只有實際經濟增長率大于實際利率,政府部門杠桿率才會出現收斂。因此,從長期看,化解債務風險的根本因素是經濟持續增長。同時,李揚認為,在制度上,進一步硬化政府預算約束,鼓勵民間資本進入基礎設施投資領域,理順中央和地方財政關系,具有關鍵意義。




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